Promulgation de la loi climat et résilience : dispositions relatives à la gestion de l’érosion côtière
Le 22 aout 2021, a été promulguée la loi « climat et résilience », après 6 mois de processus parlementaire, entre février et juillet de cette année.
Dans sa première mouture, le projet de loi comportait un seul article (58) sous la forme d’une habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance, sur le sujet de la gestion de l’érosion côtière. Au final, au sein du titre V « se loger », et du chapitre V « adapter les territoires aux effets du dérèglement climatique », la loi contient 15 articles (numérotés de 236 à 250) sur ce thème. La loi introduit une évolution de la gestion de l’érosion côtière, résolument tournée vers le réaménagement du littoral, et l’intégration recul du trait de côte dans la planification de l’urbanisme. Les évolutions peuvent être résumées en 4 principaux points.
L’intégration de l’érosion côtière dans les documents de planification
Le point majeur de la loi climat est une réforme du code de l’urbanisme et des modalités de prise en compte du risque érosion dans les documents de planification (articles 239 à 243), de manière à améliorer la gestion des nouvelles constructions dans les zones où le recul du tait de côte est connu et doit être anticipé, pour éviter l’augmentation de la vulnérabilité des personnes et des biens.
Ce rôle, historiquement dévolu aux Plans de Prévention des Risques Littoraux (submersion marine et érosion côtière), élaborés par l’État, est dorénavant une obligation transférée aux collectivités locales compétentes en matière de Plans Locaux d’Urbanisme, avec un certain contrôle conservé par l’État, qui publiera par décret la liste des communes littorales qui seront dans l'obligation de réviser leur PLU sous 4 ans.
Les règles d’inconstructibilité seront plus progressives que celles des actuels PPRL : inconstructibilité quasi-totale dans la zone exposée à 0-30 ans, mais constructibilité possible dans la zone exposée à 30-100 ans, sous condition d’une démolition des constructions dans leurs dernières années de vie avant la réalisation du risque. Cette obligation de démolition, aux frais des propriétaires, qui concernera uniquement les biens construits sous ce nouveau régime par le biais d’une servitude d’urbanisme, sera contrôlée par les Maires. Les associations d'élus ont jugé ce point potentiellement source de contentieux.
L’information des nouveaux acquéreurs et locataires
Le second point majeur du texte est la généralisation du dispositif d’Information Acquéreur Locataire, jusqu’alors réservé aux communes disposant d’un PPRL, à toutes les communes concernées par l’érosion côtière (article 236). La transmission de l’information aura lieu plus tôt dans le processus de transaction immobilière, dès la visite des biens concernés par les futurs acquéreurs.
Ce point attendu et plébiscité par l’ensemble des acteurs publics liés à la gestion du littoral, a pour objectif de moyen et long terme de permettre une régulation du marché de l’immobilier littoral, en limitant la demande grâce à la diffusion d’une information sur l’érosion plus précise et systématique. Cela suffira-t-il, alors que l’outil IAL, déjà en vigueur depuis une quinzaine d’années pour les autres risques naturels, n’a pas montré à ce jour d’effet majeur sur les prix de l’immobilier (en zone inondable par exemple), et que l’attractivité du littoral est très forte et ne cesse d’augmenter ?
La gestion des biens existants menacés : mise en œuvre du repli stratégique
Pour la mise en œuvre du repli stratégique des biens menacés déjà existants sur les territoires littoraux, la loi instaure un nouveau droit de préemption pour les collectivités (article 244), ainsi que la possibilité pour les Établissements Publics Fonciers de contribuer aux politiques d’adaptation au recul du trait de côte, en effectuant des portages fonciers pour le compte des collectivités locales (article 245).
Ces nouveaux outils d’acquisition foncière et de mobilisation d’ingénierie foncière sont attendus par les territoires ayant déjà débuté le travail d’élaboration de projets de réaménagement de leur littoral, mais paraissent limités par rapport aux difficultés rencontrées sur le terrain en Nouvelle-Aquitaine, remontées notamment lors de l’appel à projet national sur l’expérimentation de la relocalisation en 2015. En particulier, ces outils ne sont associés pour l’instant à aucun budget supplémentaire pérenne des collectivités ou de l’État, et devront donc être mobilisés à moyens constants, alors que l’on sait que la question du financement est centrale, et est aujourd’hui le principal frein à la mise en œuvre de projets de repli stratégique.
En complément, d’autres outils d’aménagement sont envisagés, mais sont à ce stade restés au sein de l’habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance (article 248) :
- L’instauration d’un nouveau contrat de bail réel immobilier de longue durée, afin de gérer les biens acquis non menacés à court terme, et potentiellement de recouvrer ainsi par la location de ces biens, une partie des coûts d’acquisitions foncières engagées par les maitres d’ouvrages publics ;
- La définition de nouvelles modalités d’évaluation des biens exposés au recul du trait de côte, afin de limiter les coûts publics d’acquisition des biens privés devant faire l’objet d’un repli ;
- La possibilité de prévoir des dérogations limitées et encadrées à la loi littoral, lorsqu’elles sont nécessaires à la mise en œuvre d’un projet de relocalisation d’enjeux exposés au recul du trait de côte.
La gestion intégrée du risque d’érosion côtière
La loi climat et résilience est construite sur le postulat que le recul du trait de côte ne constitue pas un risque naturel, pourtant en désaccord avec les chercheurs universitaires spécialistes du sujet (cf. tribune « érosion côtière : un risque (pas) comme les autres ? », cosignée en juin par 40 scientifiques).
La loi ne donne cependant pas de définition du phénomène ; de ce fait, l’érosion côtière continue de ne pas bénéficier des outils classiques de la gestion des risques naturels en France ; et elle ne définit pas d’outil nouveau pour cadrer deux composantes importantes de la gestion de l’érosion :
- Le devenir des actions de défense contre la mer (gestion des ouvrages de protection, des réensablements de plages, en lien avec la compétence Gemapi notamment) ;
- La sécurité des biens non protégés et l’évacuation des personnes en situation d’urgence (cf. immeuble le Signal en Gironde, immeubles d’habitation et hôtel à Biscarrosse dans les Landes, impossibilité de mobiliser l’outil d’expropriation, contentieux qui en découlent, etc.)
Pour rappel, des clarifications et des outils étaient pourtant réclamés par certains territoires, notamment de Nouvelle-Aquitaine, qui rencontrent actuellement des situations de crise et de fortes difficultés pour les gérer, en l’absence de capacité à mettre en œuvre immédiatement un repli stratégique, ni de solution alternative de défense transitoire ou de mesures conservatoires.
La loi climat et résilience reconnait enfin la nécessité de donner une portée législative et règlementaire à la stratégie nationale et aux stratégies locales de gestion intégrée du trait de côte, et de mieux articuler ces démarches avec celles de gestion du risque de submersion marine (article 237). Elle donne également la possibilité aux collectivités locales de solliciter l’établissement de conventions avec l’État pour établir les moyens techniques et financiers mobilisables pour accompagner l’ensemble de leurs actions de gestion du trait de côte.
Ce dernier point constitue une reconnaissance du travail réalisé depuis 2012 par les collectivités et l’État au niveau régional, et laisse envisager une évolution positive de la prise en compte des stratégies locales de gestion de la bande côtière dans toutes leurs composantes, afin d’entériner une gestion plus intégrée de l’érosion côtière, à la fois sous l’angle du risque et sous celui de l’aménagement du territoire.
Pour la suite, il restera donc à suivre la production de l’ordonnance du Gouvernement, qui conditionnera dans de nombreux cas la faisabilité de la mise en œuvre d’un repli anticipé et organisé dans le cadre des stratégies locales des territoires littoraux. Le Gouvernement a également annoncé une poursuite du débat sur le partage équilibré du financement des actions de gestion de l’érosion côtière dans le cadre du projet de loi de finances 2022 ; il s’agira donc de savoir si les budgets nécessaires à la mise en œuvre des outils introduits (droit de préemption, mobilisation des EPF) seront au rendez-vous pour passer enfin des études de faisabilité menées depuis plusieurs années, à l’action locale opérationnelle.